Governare il territorio attraverso il piano: il diritto urbanistico a 25 anni dalla riforma del Titolo V della Costituzione

La crisi del Piano Regolatore Generale rappresenta uno dei temi centrali del dibattito urbanistico italiano degli ultimi decenni. Il modello tradizionale del PRG, disciplinato principalmente ancora oggi dalla legge urbanistica n. 1150 del 1942, è stato progressivamente messo in discussione a causa dei profondi cambiamenti economici, sociali e territoriali intervenuti dal secondo dopoguerra a oggi. Il piano regolatore era stato concepito per governare l'espansione urbana. Con il rallentamento della crescita demografica e il fenomeno della deindustrializzazione, le esigenze delle città si sono spostate dalla espansione edilizia alla rigenerazione urbana, al recupero delle aree dismesse e alla sostenibilità ambientale, obiettivi che il PRG tradizionale fatica a perseguire efficacemente. Dagli anni Novanta si sono diffusi strumenti come accordi di programma, programmi integrati di intervento, contratti di quartiere e altre forme di urbanistica concertata. Questi strumenti, più flessibili, hanno spesso ridimensionato la centralità del piano regolatore tradizionale. Vieppiù l'evoluzione dell'urbanistica italiana ha visto il progressivo passaggio da un modello autoritativo, fondato sul piano regolatore e sul potere unilaterale dell'amministrazione, a un modello più flessibile e negoziale, nel quale assumono crescente rilievo i moduli consensuali. La riforma del Titolo V e il rafforzamento delle autonomie territoriali hanno introdotto una pluralità di soggetti coinvolti nella pianificazione (Stato, Regioni, Province, Comuni, Città Metropolitane), rendendo più complesso il ruolo del PRG come unico strumento ordinatore del territorio. In questo contesto, diverse Regioni hanno avviato profonde riforme della legislazione urbanistica. Tra le esperienze più significative vi è quella della Regione Lombardia, che con la legge regionale n. 12 del 2005 ha sostituito il PRG con il Piano di Governo del Territorio (PGT), con l'introduzione della perequazione urbanistica. Tuttavia, le nuove esigenze di tutela ambientale, resilienza climatica, consumo di suolo zero e sviluppo sostenibile richiedono approcci integrati che superano la logica prevalentemente edificatoria dei piani. Uno dei temi più dibattuti nell'urbanistica contemporanea riguarda la necessità di una nuova legge urbanistica statale capace di sostituire o aggiornare organicamente la legge n. 1150 del 1942 (e superare le rigidità del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444) ancora oggi pilastro del sistema urbanistico italiano. L'esigenza, come messo in evidenza dagli autori, è oggi quella di una legislazione avanzata (statale di principio, e regionale di dettaglio), per governare la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente. In tale contesto il "caso Milano" può essere letto come il sintomo della crisi dell'attuale sistema urbanistico italiano: una legislazione frammentata, fondata su categorie elaborate per una città del Novecento e non per le esigenze contemporanee della rigenerazione urbana.